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丁宁宁:我国住宅产业与住宅政策刍议(上)
丁宁宁

2007-06-18

    为了促进我国住宅产业健康发展,在2005年“国八条”的基础上,国务院今年又颁布了“国六条”。两个文件的不少内容是类似的。其中:解决低收入家庭住房困难是政策目标;调整住房供应结构、控制拆迁规模、完善信息披露是明确的政策措施;而如何整顿市场秩序,发挥税收、信贷、土地政策的调节作用,则值得进一步研究。

 

  房地产业与住宅产业

 

  房地产业不等于住宅产业,住房市场只是房地产市场的重要组成部分。但是在具体问题上,将二者混在一起说的情况居多。“国八条”、“国六条”也是如此。政府调控的目标是稳定住房价格,讲的却是整顿房地产市场秩序,而不是规范住房市场秩序。这种情况也出现在具体的政策执行上。街边住宅楼底层的住户,自行将住宅改造成商用铺面出租。政府部门不仅不予禁止,反而认为增加了税收,而没有顾及其他住户的感受。国外房地产业,一般称不动产业,则指的是与房地产流通有关的服务业,包括房地产的价格评估,以及各种房屋(包括新建住宅)的租赁、买卖、中介、物业管理等。商业街区、住宅的开发则归入建筑业。由于社会分工的细化,以及多数国家法律将“住宅不受侵犯”规定为公民的一项权利,从而导致政府政策干预;国外无论是在房地产的投资、开发,还是在房地产的流通领域,都很难形成垄断性企业。尽管西方历史上出现过钢铁巨头、石油巨头、汽车巨头甚至金融巨头,却很少见到过像中国这样的房地产大鳄。此外,西方国家的房地产业明确分为非居住性不动产业和居住性不动产业。非居住性不动产业指的是写字楼、商铺、厂房、仓库等的经营。居住性不动产业则从事住宅的买卖和租赁。由于二者的用途不同,政府对它们的政策也完全两样。非居住性不动产的交易视同于一般的商品交易。住宅产业和住宅市场则由于自身的特殊性,受到各国法律、政策的调节和干预。例如:法律不允许收回、拍卖公民的惟一住所,即使他没有能力缴纳房租,或者拖欠他人高额债务。公民购买的第一套住房通常享受政府税收上的优惠。

 

  国际经验与历史教训

 

  西方工业化过程中,曾经出现过严重的住宅短缺问题,贫民窟成为当时所有西方国家难以摆脱的噩梦。二次大战以后,西方住宅问题之所以得到了比较令人满意的解决,主要是因为福利国家政策的普遍推行,改变了整个西方的社会结构,中等收入阶层成为社会的主体,大大提高了居民的整体支付能力。号称市场经济的西方国家对住宅市场却实行严格的管制。政府根据家庭收入水平的差别制定不同的政策。对高收入家庭,鼓励他们购买“商品房”,政府不提供任何优惠。对多数中等收入家庭,则由市场提供带有一定保障性质的“社会住宅”。政府通过控制土地开发费用来调控住宅价格水平,并为购房者提供贷款便利,还款期间抵扣个人所得税。对低收入家庭,多数西方国家由政府提供带有补贴性质的“廉租屋”;美国则鼓励他们自己去租条件较差的旧住宅,租金超过户收入25%的部分由政府提供补贴。国际上大多数中等收入和发展中国家,在住宅问题上目前正重现西方历史上的悲剧。贫民窟已经成为这些国家大都市不可分割的组成部分。即使是经济发展前景较好的发展中国家,也由于低收入阶层的比重过高,人口流动性过大,以及超前的城市化,使得改善穷人居住条件的任何努力,都因政府的财政能力不足而功亏一篑。至于那些低收入及工业化停滞的发展中国家,除以上不利因素外,人口的过快增长则进一步增加了住宅解困的难度。政府的主要精力集中于消除饥饿,住宅问题根本提不上议事日程。

 

  中国面临的住宅挑战

 

  中国是一个人口众多、地区差距大,又处于高速工业化阶段的发展中大国。在这种情况下,如何解决中国城市居民的住宅问题,并无现成的国际经验可以借鉴。20世纪90年代中期以后,我国城市化的步伐加快,城市就业人口每年增加800多万,其中大部分来自农村地区。与就业、医疗、养老、子女教育等其他公共服务领域的情况类似,农民工的住宅问题同样被忽视了。现有的城镇住房改革文件上虽然也有“廉租房”,但其服务对象仅限于城市的低收入家庭,并不包括收入大大低于城市最低工资标准的农民工。城市居民的住宅情况也不容乐观。虽然人均建筑面积从改革初期的7平方米左右,已经增加到目前的近20平方米,但不少低收入家庭的居住情况并没有明显改善。在一些地方推行“全货币补偿”的情况下,他们盼望拆迁又害怕拆迁。因为不知道在房价失控的情况下,拿到的搬迁费能否买到满意的住宅。除了按照 1998年房改文件规定的成本价买了房的干部、职工外,凡是没有享受到这一优惠政策的城市中低收入家庭,都因购买新建住宅而背上了沉重的债务包袱。债务超过了家庭预期收入的1/3。近年来经济的持续、快速发展,以及城市住宅产业日新月异的成就,使人们低估了中国所面临的住宅问题的严重性。在城市人口迅速老龄化,就业越来越依赖外来人口,部分房地产商公开宣称只为富人盖房的情况下,贫民窟成为城市低收入阶层不得已的选择。这种情况已经在我国不少地区出现。

 

  “房改决定”的内容和后果

 

  1993年夏天,由于沿海地区房地产的过度投机,中央不得不对过热的经济进行宏观调控,一些地区开始出现大量的“烂尾楼”。年末第三次全国房改工作会议前后,又有不少机关、企事业单位低价突击售房。在这一背景下出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》,即国发(1994)43号文,明确提出要建立两个性质不同的住房供应体系。即“以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系”和“以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。“房改决定”中提出的三项近期主要任务,只有“全面推行住房公积金制度”在政府机关和公营企事业单位得以实施,但没有对私营机构起到应有的示范作用。“稳步出售公有住房”在不同地区的执行情况相去甚远。虽然文件考虑到“按成本价向中低收入职工家庭出售公有住房”有困难,确定了以职工年平均工资6倍为基础的标准价出售公房。但由于当时一些地方的工资水平较低,仍有不少干部、职工持观望态度;个别地区低价突击售房的情况依然存在。“积极推进租金改革”则遇到了很大的困难。租金改革的阻力来自两个方面。首先是公有住房管理机构的部分人员。中国是个大国,公有住房从来没有真正统一管理过。特别是文化大革命以后,基本上变成了机关、企事业单位自己管理。这些机构的管理人员,特别是领导干部,多占住房的情况比较普遍。他们对提租抱有明显的抵触情绪。其次是在国有企业改革中,职工之间的收入差距扩大了;1998年以后又搞了下岗分流。根据平均工资水平提高租金的办法,自然不会受到低收入职工和下岗职工的欢迎如何落实离退休人员的住房补贴也是个难题。

 

  “房改通知”的重点和问题

 

  1997年亚洲金融危机以后,中国政府不得不实行扩张性的财政、金融政策,以维持必要的经济增长速度。一些学者和官员,又把住房建设当作克服通货紧缩的一剂良药向中央推荐。加之1994年分税制改革后,财政收入开始向中央政府集中,多数地方政府感到手头拮据,也开始打起了房地产的主意。由于中国老百姓的储蓄率较高,上述这些想法,短期内应当说都有一定的道理。新一届政府就职以后,很快就公布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加速住房建设的通知》,即国发(1998)23号文。“房改通知”最重要的一点是宣布停止机关、企事业单位的住房实物分配。考虑到前面所讲的提租困难,“房改通知”放弃了“房改决定”中职工购房的自愿原则,将“新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租”改为“新建经济适用住房原则上只售不租”。由于“房改通知”是在中央政府机构撤并的情况下公布的,具体操作中又采用了有工龄折扣的成本价,人们自然认为这是低价购房的“最后一道晚餐”,购房的热潮一直蔓延到正部级领导干部。短短5年内,中央、国家机关管辖的公有住房销售一空。在中央、国家机关的示范作用下,《房改通知》的新房“只售不租”原则迅速推广到全国。由此回笼的资金带来新一轮住房建设高潮,短期内无疑有利于经济增长。但是人们忽略了另一方面因素:当人们把多年的积蓄拿出来买房后,不得不减少其他方面的消费。因此,“只售不租”对克服通缩的长期影响如何,是很难估计的。公有住房基本卖光以后,虽然公务员工资不断提高,政府却不再为计算房租补贴而发愁了。问题是割断了房租和工资的联系以后,新参加工作的公务员和工人买得起经济适用房吗?

 

  经济适用住房政策的夭折

 

  经济适用住房在上述两个房改文件中都占有重要位置。“房改决定”虽然明确了商品房和经济适用住房针对不同收入水平的家庭,但文件中“房地产开发公司每年的建房总量中,经济适用住房要占20%以上”的要求,显然低估了中低收入家庭的比重。“房改通知”则要求“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”。但在实际操作中,在地方政府将批租土地当作一大财源的时候,土地价格失控是不可避免的。很多地区准备用于经济适用住房的土地,由于拍卖以后价格过高,最后只能盖商品房。有关数据显示,1998-2003年全国城镇地区竣工住宅面积约33亿平方米,其中经济适用住房为4.77亿平方米,仅占同期城镇地区住宅竣工面积的6.9%。既然规定了商品房的供应对象是高收入家庭,最低收入家庭由政府提供廉租住房,则经济适用住房的供应对象——中低收入家庭的涵义过于宽泛,占城市居民总户数的比重应当不少于80%。面对如此庞大、收入不同的人群,明确规定经济适用房的结构和面积,在房改文件起草过程中确实存在困难。这就给了地方官员和房地产开发商以可乘之机,以至于不少地区的一些所谓经济适用住房,单套建筑面积超过了200平方米,显然不是为中低收入家庭准备的。上述6.9%的数字还有很大的水分。

 

    商品房价格过高的原因

 

  国际上一般认为,住房的合理价格不应超过居民家庭年收入的6倍。2005年北京人均年收入17653元,商品房最低价格约每平方米4500元,按双职工购买一套建筑面积60平方米的小户型商品住宅计算,房价收入比为7.65。因此,国务院出台控制房地产价格的文件出台是很及时的:政府必须考虑大多数城市居民的承受能力。虽然国土资源部认为,土地出让金仅占房价的10%,不是房价过高的主要原因,但房价中与土地有关的费用并非只是土地出让金。目前许多地区要求开发商必须承担的,除土地出让金外还有原住户的搬迁安置费、小区基础设施建设费(包括水、电、气等公用设施的接入费)、小区公用设施(包括派出所、邮局、学校等)配套费等十几种费用。加在一起大大超过房屋本身的建设成本。虽然从道理上讲,按公开拍卖价格缴纳土地出让金后,除照章纳税外开发商不应承担其他费用;但实际上,这反而成了开发商和政府官员讨价还价的筹码。此外,商品房价格攀升,地方税收也随之增加,政府乐观其成。北京、上海等大城市的商品房价格走高,外来资金购房是一个重要因素,也不排除本地一些高收入家庭理财性质的投资冲动。外部因素分两类。一是外地的富裕阶层想到这些大城市定居或者找个落脚地方;二是国内外的各种游资寻找出路,进行房地产投机。这两类资金的购买对象都是中高档的商品房、外销房,实际上很难加以区别。特别是存在像2008奥运会那样的炒作题材的时候,商品房投机是无法避免的。投机因素导致的房价上升,和土地开发费用和建设成本没有关系,实际上赌的是未来土地价格。此类价格走高带有明显的传染性,通过影响社会的心理预期,带动商品房价格的整体上扬。


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